山东省行政审批制度改革存在的问题及对策

○山东省政府行政审批制度改革办公室

 

一、改革情况

（一）统筹谋划行政审批制度改革工作。制定出台《关于全省2014年度深化行政审批制度改革工作的意见》，从全面清理行政审批事项、承接落实、规范管理、加强监管、建章立制等方面对全年工作进行部署安排。聘请来自企业界、社会团体、科研院所、高等学校和基层政府的专家学者，成立省行政审批制度改革咨询委员会，听取社会各界对行政审批制度改革的意见建议，强化社会监督倒逼机制，促进民主决策。举办全省行政审批制度改革领导干部专题培训班，邀请中央编办和国家行政学院专家学者授课，解读改革目标任务，介绍工作实务，交流经验做法，提高各级各部门推进改革的能力素质。制定印发《山东省17市行政审批制度改革考核工作方案》，明确了考核内容和评分标准，以考核推动各市改革工作。强化宣传引导，正确把握舆论导向，利用电视、广播、报纸、网络等媒体，深入宣传中央和省委、省政府改革政策精神，营造良好氛围。

（二）大力取消下放行政审批事项。本着为企业“松绑”、给社会“减负”、方便群众办事的原则，着力向市场、社会、基层放权。省级分六批取消下放了400项审批事项，完成削减任务的近70%。重点围绕投资、生产经营、资质资格许可、社会管理等领域，尽可能地放权。如省发展改革委取消下放投资领域审批事项35项，让企业更大程度上拥有投资“拍板权”；省国土资源厅取消矿泉水销售注册登记，省煤炭局取消煤炭生产、经营资格许可等，给予企业更大的经营自主权；省编办取消事业单位法人年检，省民政厅取消全省性社会团体分支机构和代表机构的设立、变更、注销登记，简化环节，减轻审批对象的负担；各市县也结合本地实际，扎实做好取消下放行政审批事项工作，17市共取消下放审批事项3000多项。在大力消减行政审批事项的同时，积极推进工商注册制度便利化改革，实施“先照后证”制度，将工商登记前置审批事项取消或改为后置审批，有效激发了市场活力。去年全省共新登记市场主体124.98万户，注册资本（金）11496.31亿元，同比分别增长81.22%和100.23%；全省实有市场主体525.53万户，同比增长27.37%。

（三）全面摸清行政审批事项家底。按照依法依规、上下衔接、全面真实的原则，省级层面组织有关部门（单位）对现有审批事项进行“翻箱倒柜”、摸底核实，经过“三审三议”，历时半年，编制形成《山东省省级行政审批事项目录》。在广泛征求社会各界意见的基础上，提请省政府常务会议通过，并在省政府门户网站、山东省机构编制网向社会公开。为规范行政审批事项管理，省政府印发《山东省行政审批事项目录管理办法》，对目录中的行政审批事项实行动态管理，强化刚性约束，明确未纳入目录的事项不得实施。研究制定了山东省地方标准《行政审批事项编码规则》，并按照编码规则进行赋码。各市县也按照工作部署开展了摸底核查工作，2014年底前已基本完成行政审批事项目录的编制工作。

（四）切实规范行政审批行为。选择省教育厅、省交通运输厅、省质监局、淄博市、潍坊市开展行政审批规范化管理试点，积极探索规范审批流程、压缩审批时限、提高审批效率的措施办法。各级各部门根据省政府部署要求，通过单独设置科室、加挂牌子和在相关科室增加集中审批职能等方式，积极推进“两集中、两到位”工作，方便了群众办事；进一步发挥市政务服务中心平台作用，创新行政审批方式，积极开展网上审批、联合审批、企业注册证照联办，审批效率有效提高；出台审批服务规范管理制度、信息公开制度、投诉管理制度，通过政务服务中心官网、办事指南、制度上墙等形式公开审批事项的流程、要件等，不断提升审批服务水平和质量。

（五）着力加强事中事后监管。坚持放管结合，在取消下放行政审批事项的同时，要求各级各部门转变管理理念，改进工作方式，切实加强事中事后监管。对取消审批后仍需加强监管的事项，根据事项的性质、内容和要求，建立健全后续监管制度，不断完善监测体系，规范市场主体行为，防止监管“缺位”；对保留的审批事项，要依法依规实施审批，并通过书面检查、实地检查、定期检验、抽样检查等方式，对行政相对人从事相关活动加强监管；对下放给地方和转移给社会组织的审批事项，要求相关部门加强指导检查，发现问题及时纠正。印发2014年促进市场公平竞争维护市场正常秩序重点任务分工方案，对放宽市场准入、强化市场行为监管、夯实监管信用基础、改革监管执法体制、健全社会监督机制、完善监管执法保障等7项重点任务作出部署，明确了工作措施和部门分工，加快建立功能完善、防控严密、执行高效的监管体系。

二、存在的问题

（一）行政审批项目目录编制不规范，审批事项数量仍然偏多。目前各市编制的行政审批项目目录，数量差异较大，最多的和最少的相差一倍。存在差异主要表现为，有的对行政审批事项认定标准宽泛，将行政确认、内部管理等事项纳入目录；有的在行政审批事项外又设置行政管理服务事项，将一些具有审批性质的事项调整到该类；各市目录中还存在同一事项名称不一致、定性不一样的情况。截至2014年底，省级目录中包括46个部门（单位）正在实施的审批事项494项，对照其他省份，审批事项的数量仍然偏多。

（二）行政审批事项削减面临诸多阻力，难度较大。有的审批事项已不适应经济社会发展需要，制约了社会投资和创业热情，但在削减过程中面临诸多阻力。一是面临国家法律法规的制约。保留的省级行政审批事项97%左右、市级行政审批事项86%左右是国家层面设定，我省没有调整权限，进一步取消下放遭遇法律法规“天花板”。各地为推进改革采取的“暂停实施”、“冻结”、“暂不列入目录”、“部门自行授权”等方式，虽然减少了行政审批事项数量，其合法性、合理性有待商榷。二是政府部门改革意识不强，缺乏积极性主动性。有的部门主体作用发挥不明显，认为行政审批制度改革是牵头单位的事，自己是改革的对象，工作中只是被动应付；有的部门不能站在促进经济社会发展的高度来考虑取消下放工作，而是过多强调上下对应、法律法规约束等客观原因，没有按要求提出削减规划，提出的削减意见也不具有可操作性；有的部门业务管理人员理念陈旧，以批代管、只批不管思想严重，在改革过程中有畏难情绪，担心审批事项取消或下放后，会造成没人管或者下级管不了、管不好的情况出现。三是改革触及部门核心利益。经过前几轮的改革，容易清理的审批事项都已取消下放，剩下的都是“硬骨头”，涉及部门核心权力，部门不愿意放权。另外，有的部门为加强管理，新设行政审批事项的需求较多，严控新增任务也很艰巨。

（三）工作进展不平衡，规范优化、提升效率等工作尚未真正展开。行政审批制度改革工作涉及目录编制、取消下放、规范优化、加强监管、严控新增等方面的工作。目前全省在目录编制和取消下放上下了较大的功夫，取得了一定的进展，但在优化规范、加强监管等方面，只是提出了一些原则要求，并没有真正地深入开展。优化流程方面只有点的突破，缺乏整体设计，尚未全面推开。一些审批项目内部审查标准不明确、内控机制不严格，前置要件多、程序繁杂、效率低下。加强监管方面，一些地方和部门习惯于依赖行政手段，对法律、市场和技术手段运用不够。平时监管不及时、不到位，一出问题就搞突击检查，效果难持久。另外，改革的信息化程度不高，行政审批事项数据库、网上办事平台建设也远落后于工作需要。省级“两集中、两到位”工作推进力度不够，政务服务实体大厅和网上大厅均未建立。

（四）社会中介机构管理不规范，影响改革成效。中介服务是行政审批重要的前置环节，特别是投资、建设、资质资格等行政审批事项涉及中介服务事项较多，如环评、能评、防震、水评、地质灾害、可行性研究等各类评估。目前，针对这类中介机构还没有有效的制度和方法，存在重复评估、耗时长、垄断市场、收费不合理等问题，变相增加行政审批难度，损害政府形象。

三、对策建议

（一）树立正确的改革导向，进一步明确改革的目标任务。要正确把握舆论导向，加大宣传工作力度，多途径灌输改革的目标方向，引导各级各部门破除审改工作中的数字政绩观；要加强学习研究，真正廓清行政审批的概念和内涵，把行政审批同其他行政行为和管理措施区分开来；要结合实际，紧紧围绕审改工作的目标要求，明确不同层级政府在审改工作中的主要任务，防止出现一拥而上、盲目攀比等现象。比如，国务院审改工作的重点应该是制订审改工作的宏观政策、削减行政审批事项和修改相关法律法规规章；省级政府审改工作的重点应该是制订全省审改工作的政策意见、承接落实国务院下放的审批事项、对市县政府审改工作进行督导；市县两级政府审改工作的重点应该是承接落实上级下放的行政审批事项、优化流程、规范管理、加强监管和提高服务质量。

（二）创新完善体制机制，增强部门自我改革的主动性和社会参与的积极性。作为审改工作的牵头单位，应注重发挥好制度机制的作用。结合目前审改工作中“部门积极性不高”、“主动性不强”的问题，应重点建立和发挥好通报机制、约谈机制、比较机制和倒逼机制的作用。通过约谈，让部门感受到来自政府领导的压力；通过通报比较，让部门感觉到来自其他部门的压力；通过倒逼，让部门感受到来自社会和群众的压力，进而提高部门自我改革的积极性和主动性。要加强调查研究，及时发现改革过程中存在的困难问题，制订出台管长远、管根本的政策文件，用以指导各级政府的改革工作。要继续坚持开门搞改革，利用好咨询委这个平台，创新思路，拓宽渠道，广泛收集、听取来自企业、专家和社会的意见，让群众在改革中说得上话，插得上手，真正把那些含金量高、受益面广的审批事项削减下来、下放到位。

（三）加大改革推进力度，进一步提高审改工作的效率。一是尽快研究制定审批事项业务手册、办事指南编写规范，推动各级各部门开展行政审批标准化建设，精简审批要件、减少审批环节、压缩审批时限、规范审批流程，确保审批各环节无缝衔接。二是研究起草加强事中事后监管的指导性意见，强化部门监管责任，切实将工作重心转移到加强事中事后监管上来，防止出现“一放就乱、一收就死”的现象。三是落实国务院和省政府关于加强涉企收费管理减轻企业负担的要求，编制公布行政审批前置服务收费清单，未列入清单的事项不得收费；规范涉行政审批中介组织收费，加强对涉行政审批中介组织的监管和绩效考评，督促中介组织规范开展活动。四是注重信息技术的应用，加强平台建设。建立省市县行政审批事项数据库，将各市县备案的审批事项目录纳入系统数据库，以便各地比对查找；对各地审批事项进行汇总分析，形成省市县三级行政审批事项标准比照体系。五是督促审批事项较多、尚未建立政务服务大厅（窗口）的单位，年内要建立集中受理窗口；整合各部门内部行政审批职责，逐步将行政审批事项集中到一个内设机构，并将该机构集中到政务服务大厅（窗口）。协调有关部门尽快开通省级网上政务大厅，探索建立网上集中受理和部门分别受理相结合的行政审批服务模式，逐步实现省市县三级联网运行，提高审批的透明度和效率。

（四）进一步加强对市县政府审改工作的指导。一是结合编制各市审改工作台帐，定期调度各地工作进展，针对各市反映的疑惑和存在的倾向性问题，及时研究提出处理意见，细化政策解释，统一标准口径。二是加强业务培训，择机举办培训班，邀请咨询委成员为审改一线业务人员授课，提升业务能力。三是发挥典型示范作用。采取召开现场会、经验交流会等形式，选择试点单位和工作先进的市县，以现场交流的形式介绍经验，推动全省工作的开展。同时，指导各地加强横向交流，相互学习借鉴。四是完善行政审批事项目录，建立目录管理制度，实现常态化管理；规范同一审批事项在不同层级和不同地区的名称、依据、要件等要素，确保全省行政审批事项目录的统一规范。□E:LQF

关键词：行政审批制度改革 问题 对策