综合提效率  执法更便民

——胶州市综合行政执法体制改革试点工作调查

○本刊记者  樊庆军  王兴永  田志龙

 

“有好处就抢着干，有责任就踢皮球”——现行执法体制权责交叉、界限不清、多头执法，执法“缺位”、“越位”、“错位”问题广为诟病。社会呼唤革弊，群众期待鼎新。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”山东省各级认真贯彻四中全会决定精神，因应民众呼求，积极推进综合行政执法体制改革，胶州市就是其中的先行先试者。

 一支执法队伍，“踢皮球”成为历史

2015年3月12日，下午一上班，胶州市阜安综合行政执法中队李明臣中队长带领队员对辖区进行例行巡查。他们查看完街道、市场后，来到海香园大酒店检查之前发现的电线裸露问题整改情况，负责消防安全的队员反复检查电闸处问题线路维修情况，确定安全隐患已排除后，又查看了灭火器保质期；负责食品安全的队员查看了厨房卫生和用油进货凭证。接下来，他们又到前面不远处的观宇网吧检查了消防安全和是否容留未成年人上网。
“以前，部门执法人员只看一方面问题，例如消防部门只看灭火器和线路，食药监部门只看卫生状况和用油，别的事情跟他没关系。遇到涉及多个部门的事项就可能出现推来推去的现象，从而导致执法盲区，现在由综合执法中队一支执法队伍负责，权限集中，主体明确，就杜绝了这个问题。”李明臣说。

阜安综合行政执法中队只是胶州市正在推行的综合行政执法体制改革的一个试点。自2013年9月开始，胶州市在阜安街道、三里河街道、胶东街道、胶莱镇等8个镇办探索开展了两个“6+1”模式的综合行政执法试点工作：按照“镇（街道）急需、易于识别、便于操作”的原则，有效整合城镇管理、土地管理、环境保护、安全生产、食品安全、治安管理6个领域执法权限，在街道办事处增加文化管理领域，赋予其7个领域共计130项执法权限；在镇增加畜牧兽医领域，赋予其7个领域共计89项执法权限。

“目前，我们根据前期试点情况和各镇办、部门的意见，对集中的领域做了进一步调整，在各领域执法事项全部下沉的基础上，新增农业、物业管理领域的执法权限，剥离环境保护、安全生产领域的执法权限，治安管理领域在成立综合执法局后继续采取联合执法的模式，以提升综合执法的针对性和可操作性。”中共胶州市委组织部副部长、市编办主任王寿鹏说。

实行综合执法后，推诿扯皮成为历史。以整顿阜安街道湖州路酒吧一条街为例：因酒吧噪音扰民，群众连续投诉4年未果。城管部门说环保部门出噪音鉴定才能管，环保部门说商户没有工商部门发的证照不归他们管，工商部门说商户得先到环保、食药监、消防部门办理相关手续才能办证。实行综合执法后，阜安综合行政执法中队第一时间成立专案组，通过近4个月努力，所有商户办齐了工商、食品、消防等证照，加装了设施，噪音程度大幅下降，群众基本满意。

执法重心下移，镇街履职有了底气

过去，镇办有责无权、行政执法力量薄弱，往往是“看得着的管不了”，出了问题还要被问责。实施综合行政执法后，执法重心下移，各试点镇办综合执法中队实行市和镇办双重管理、以镇办管理为主，执法工作由镇办统一部署，镇办责权对等了，履职也就有了底气。

“以前，所有的事都是属地化，所以有的市直部门好事争着管、担责任的事不愿管。现在，执法人员下沉到办事处，以办事处管理为主，我们要对办事处负责，这就是体制转变带来的变化。”对此李明臣的感受颇深。

目前，胶州市通过部门职能、人员下沉和执法力量整合，镇办综合执法中队成为辖区内主要的办案主体，责权统一、管辖清晰，基本达到了一件事一个部门管的改革目标。在不增加总编制的情况下，各试点镇办通过集中原有零散执法力量和整合部门派驻人员，各自组建了一支30人左右的综合执法中队，解决了基层处理重大违法案件执法力量结构性不足的问题。特别是对于一些在基层没有设置站所或执法队伍的行业和部门（如农业等），通过组建综合执法队伍填补了力量空白，为履行监管职责提供了保障。

“试点后，阜安成立综合行政执法中队，并配备了执法车辆，统一了执法服装，配齐了执法记录仪等装备，执法人员达到25人，包括市直7个部门下派8人，办事处调剂17人。设置了一厅（综合行政执法服务大厅）、两室（法制室和督查室）、三分队（一分队负责南片执法，二分队负责中片执法，三分队负责北片执法），解决了执法活动‘由谁干、怎么干’的问题。”阜安街道办事处纪工委书记刘德才说。
据统计，截至2014年底，各试点镇办共组织开展各类执法检查8500多次，按照简易程序处罚657起，按照一般程序处罚134起，拆除违法建筑96起，移送公安机关追究刑事责任1起，有效遏制了辖区各类违法违规行为。 

“综合+网格”，执法效能大幅提升

胶州市通过实行综合行政执法，在纵向上减少层级，推行扁平化网格化管理，横向上打破行业部门分割、实行一体化执法。这种模式，相比以往单独执法、多头执法、多层执法，可以第一时间发现和查处违法行为，有效解决执法效能低、执法成本高的问题。

该市畜牧兽医局王桂明科长告诉记者：“畜牧养殖、畜禽贩运、屠宰加工等环节主要发生在乡镇，所以畜牧兽医违法案件也主要发生在乡镇区域。以前我们接到一个违法贩运动物及动物产品的案件时，需要从市局动物卫生执法大队调派人员到现场去，因为距离远耗时较长，等执法人员到达现场时，违法分子早已逃之夭夭了，而现在这个问题可以得到有效解决了，乡镇综合执法中队可以快速反应赶到现场给予解决。”

阜安街道办事处将辖区28个村居和1个工业园划分成29个网格，将各类场所按照行业特点及隐患程度，分为红色（重点监管）、黄色（一般监管）、蓝色（不需监管），由中队25名队员包条块巡查，实行定岗定责，明确各个区域、各个网格的管理主体和监管责任，确保了日常巡查的全覆盖，有效破解了“镇办看得到管不了、部门管得了看不到”的难题。

“网格最大的好处就是能及早发现问题，预防安全隐患。比如土地违法，原来往往一夜之间就把房子盖起来了，事后再去处理容易引发矛盾，现在实行网格化，就可以及时发现及时解决。”李明臣说。
还有一个例子能更充分说明这一点：2013年10月31日，阜安中队根据网格信息，在扬州支路首尔小镇南侧发现五大堆倾倒的过期药品，该处紧邻云溪河。中队立即调集城管、环保、食品药品、公安等执法人员，封锁现场，调查取证，并于当晚蹲守抓获企图破坏现场的犯罪嫌疑人，移送公安机关；次日，将垃圾送到莱西新天地公司进行无害化处理，共运走58.7吨，其中6.3吨被认定为危险废物（超过3吨构成刑事犯罪），中队依法将案件移交公安机关处理。这是胶州市第一起以倾倒危险废物立案的重大环境污染案件，通过综合执法，从发现到移交仅用了37个小时，避免了危险废物对水环境造成重大污染。

实行综合执法大大减少了检查频次，减轻了企业迎检负担，为企业营造了更为宽松的发展环境，执法更加便民惠民，更加贴近老百姓。

“以前是工商来查，食药监来查，消防来查，其他部门也来查，而且往往都是在节假日生意最好的时候，一定程度上影响了我们的经营，现在好了，中队一家，而且能及时帮助我们发现存在的安全隐患，还是这种体制好。”海香园大酒店负责人冯经理对记者说。

观宇网吧鞠老板也有同感：“以前，戴大盖帽的，文化、消防、工商、派出所，谁逮着谁来，谁的脸色你都得看。现在方便多了，执法中队除了检查外，还会提醒你注意一些问题，比方说，进的食品要留着凭证，这样如果顾客吃出问题，可以照着凭证找进货方，以前没有这个意识。”

据了解，实行综合执法以来，胶州市未发生一起因行政执法引发的行政复议和诉讼。执法效率提升50%，一般问题当场即可解决，噪音油烟扰民、流浪狗伤民、占路经营等问题投诉率下降70%，无证饭店办证率提高45%，群众满意度大幅提升。 

改革转型不易，多个问题待解

胶州市综合行政执法体制改革试点工作取得了显著成效，同时也面临一些问题和挑战。

“目前，最亟需解决的是综合执法机构的名份问题。根据《行政处罚法》规定，一个行政机关行使其它行政机关的行政处罚权，需要省政府批准。现阶段镇办综合执法中队作出处罚只能以部门的名义，一般程序处罚案件还需要由两名具备相应执法资格的人员参与，处罚主体和执法人员的身份要求，极大制约了镇办开展执法活动。为从根本上解决这一问题，市委、市政府积极组织筹建胶州市综合行政执法局。胶州市《关于相对集中行政处罚权实行综合行政执法的请示》已报送有关部门，希望能尽快批复。”胶州市法制办主任柴守峰对记者说。

“现行的综合执法试点工作实行的是‘见章盖章’的模式，即立案、调查、告知、处罚、送达等环节均由镇办负责，需要出具责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书等相关法律文书的，由镇办主要负责人在审批表上签字确认，在法律文书上加盖公章后转送市直部门，市直部门进行形式审查后，在法律文书上加盖部门公章。按照‘谁监管、谁负责’的原则，执法过程中的立案、处罚、撤案权限均由镇办负责，由此产生的法律责任，如行政复议、行政诉讼、国家赔偿等，均由镇办承担。严格讲这种模式存在一定的执法风险，建议尽快明确执法主体资格，规避执法风险。”胶州市城管执法大队（方案批复后以其为主组建综合行政执法局）杨世景说。

相对于明确综合行政执法主体资格，部门职责的深层次整合也许是该市综合行政执法体制改革面临的最大挑战。记者在采访中了解到，目前畜牧兽医、食药监等部门只下放了部分行政执法权，同时仍然有批后监管职责，这些部门与综合执法机构的职责边界如何划分，双方工作如何协调，这种行政执法“双轨制”、执法与监管分离的运行模式是否会导致新的权责交叉和多头执法？

“执法是部门履行监管职责的重要手段，应该把食品监管职责一并划到综合行政执法局，如果只把执法权划走，因为综合行政执法局执法不力导致食品安全出现问题，我们一样要被问责。”胶州市食药监局法制科刁林宗科长说。

“国土部门把执法权移交后，每年一度的卫片执法检查，应该不再是国土部门的事情。一旦出现违法占用耕地比例过高导致问责现象，容易职责不清。”该市国土资源局副局长高振伟也表达了上述担忧。

王桂明：“目前，畜牧兽医局共有140项执法事项，经市法制部门梳理后只下放了9项，这样就造成了行政执法双轨制的局面，既有镇办综合执法中队执法，又有市直部门执法，执法活动层次多、秩序不规范、主体不单一、责任不明晰。应该采取逐步下放的方式，将各部门执法事项全部下放，实行单轨制执法，明确执法主体和责任，杜绝双轨制执法现象。同时对部分行政处罚事项有针对性地合理下放相应监管职能。”

对此，杨世景则认为：“实施综合行政执法后，相关职能部门只负责行政许可，行政处罚由综合行政执法局实施，但批后的监管责任谁来承担？这个环节最容易产生协调问题和推诿扯皮现象。建议还是要遵循‘谁审批谁监管’的原则来加强管理环节的职责，或者一并将行政许可权下放至镇办，由镇办来行使相关的相对集中行政许可权，便于与相对集中行政处罚权有机结合，相辅综合行政执法中队开展工作。还有，综合行政执法局成立后，对横向的各职能部门怎么协调工作？特别是需要综合执法解决的问题都是末端的执法问题，现时在各部门能遮掩的、到时候因体制不畅导致职能发挥不彻底、履职不到位以及存在的等靠思想而积聚产生的问题都会一股脑地抛给综合执法局和镇办综合执法中队去解决，能不能解决好暂且不说，单就工作量就可想而知了，相关事件会一件接一件转来，部门会议会一个接一个参加，加之基层执法力量本就捉襟见肘，这些个会议和事件肯定会影响、牵涉综合执法精力和资源，以至于主要精力和时间都在疲于应对处置转办事项上，日常的执法巡查工作还能不能正常开展？”

专业执法力量不足、人员整合也是困扰胶州市综合行政执法的一大难题。“整合到综合执法中队的人员除城管执法力量相对充实外，其他部门基本上是1个中队调派1名人员，甚至有的部门1人分属两个中队办公，主要执法力量还是由各个镇办招录协管员来充实。但这部分人一直未能参加执法资格考试，不具备执法资格，只能协助执法，从而增大了执法风险。另外，综合执法中队具备执法资格的人员太少，且年龄普遍偏大。就拿城管举例来说，我们应配143人，但由于历史原因超员24人，实际在岗167人。其中50周岁以上21人，40—50周岁89人，30—40周岁51人,30岁以下6人，全日制本科以上学历只有10人。单单应对城管执法尚且过得去，一旦实施综合执法，就显得专业人才严重不足。”杨世景说。

据了解，阜安综合执法中队目前只有11人有执法证；国土执法队伍按编制人数划归，只有10人，按全市14个中队计算，平均每个中队不到1人，畜牧兽医和食药监等部门情况也基本一样，而且这些部门执法人员身份有参照公务员法管理的，也有全额拨款事业单位的，下一步如何整合也是一个令人头疼的问题。

此外，综合行政执法局集多部门行政执法权于一身，其权力运行如何监督也是一个迫切需要解决的重要问题。

“以前，各个部门都来检查，我们谁都惹不起，而且比较随意，说你好你就好，说你不行你就不行，可以罚1000，也可以罚100。比方说，我们感觉别的酒店消防还不如我们，可是人家检查什么问题都没有，到我们这就这也是问题那也是问题。现在，由综合执法中队一家检查确实好了很多，但是他们的权力更大，希望能规范监督好。”海香园大酒店冯经理说。

面对这些问题和挑战，王寿鹏主任对记者说：“改革如大江行船，革弊鼎新必然遇到一些困难和挑战，我们正在积极研究制定相关政策措施。包括着手明晰部门权责边界，建立相关工作协调机制。着力提升执法人员素质，培养‘一专多能’综合性人才。我们将拟定系统科学的学习培训计划，定期组织常用法律知识考试，继续编发指导案例，调整常用法律法规指导手册，并在此基础上，编辑一本实用性强的执法手册，将最常用的执法事项及执法中应注意的问题汇编整理，人手一册、随身携带，全力打造一支政治素质高、业务能力强、敢打硬仗、善打硬仗的执法队伍。切实加大执法监督力度。针对执法领域不平衡问题，与部门一同研究制定巡查计划，统筹执法安排。通过定期检查，督促各执法中队记录执法日志，建立执法台账。充分利用网络监察平台，对镇办录入的案件实时监督，规范执法流程和裁量标准，确保处罚案件实现公开透明运行。落实责任追究制度，通过行政复议、备案审查、案卷评查等方式，加强执法监督，对违法违规办案的执法人员，严格依法追究责任，切实提高执法质量。”

山东大学政治学与公共管理学院副院长、博士生导师王佃利教授认为：“胶州市综合行政执法体制改革试点，既是对现实问题的回应，又把握住了行政改革的趋势。第一，胶州市综合行政执法体制改革通过政府机构合作，实现了部门整合，推动了整体性运作的力量，改变了部门分割的局面，有利于构建沟通协作、公开透明的整体性政府。这种思路正体现了整体性治理的新理念，它倡导以协调、整合和责任为治理机制，对由于部门权限分割而导致的碎片化问题进行有机协调和整合，从分散走向集中，从破碎走向集合。第二，对于老百姓来说，综合行政执法体制改革可以使民众明确执法程序，便于民众监督，促进政府与公民的互动，部门整合使得执法简洁明了，给老百姓提供了便捷。现代政府管理强调以公民需求为治理导向，如何发现公民需求、畅达公民表达、强化公民监督，就成为现代治理的关键。而清晰的执法程序、明确的执法主体，就是公民参与的有效前提。”

记者从山东省编办获悉，综合行政执法体制改革已被列为今年全省机构编制重点工作，下步省编办将在搞好改革的顶层设计上着力用力，加快推进胶州等地的改革试点工作。□E:FQJ

关键词：综合执法  体制改革  试点