让“调编带人”成为管理新常态

——有限资源视角下的机构编制管理创新

○刘安庆

 

机构编制是党的重要执政资源。习总书记强调：“编办是党的重要部门，肩负深化行政管理体制改革、加强和改善机构编制管理、配置党的执政资源的重要职责。”责任重大，责无旁贷。要履行好这一职责，机构编制部门必须立足全面深化改革、严控机构编制和财政供养人员的新常态，深刻把握当前机构编制以“有限”为核心的资源特性，创新机构编制管理，充分发挥机构编制的资源效益。我们的路子是，让“调编带人”成为机构编制管理的新常态。

一、思路决定出路：探寻出路应有的四点认识

第一，机构编制作为一种资源是有限的——中央和国务院的两个“只减不增”。过去，我们在编制总量上，尤其在事业编制上是没有总量控制的，每搞一次机构改革，机构好像减少了，但编制总量却越来越膨胀。新一届中央和国务院看到了问题所在，出台了两个只减不增政策：一是机构编制只减不增。在机构设置上，政府机构不得突破中央规定限额；事业单位实行分类改革，通过整合撤并、转企改制等方式进行优化。在编制配置上，行政编制不得突破中央下达的总额；事业编制不得突破2012年底总量基数并有所减少。二是财政供养人员只减不增。以2012年底各地区财政供养人员为基数只减不增。这是中央、国务院围绕建设人民满意的服务型政府，关于地方政府职能转变和机构改革、关于严格控制机构编制的明确文件规定和会议要求，也是本届政府的郑重承诺。两个“只减不增”，既有手段和目标的关系，又共同构成机构编制资源的控制目标，明确了机构编制资源的“上限”，也决定了机构编制资源的“有限”。随着经济社会特别是公共服务和民生事业等重点领域和行业发展的需求，这种有限性将越来越凸显，而以结构性缺编为主要特征的机构编制资源供需矛盾将更加突出。

第二、机构编制作为一种执政资源是可流动的——不是部门所有，要打破部门界限。流动性是所有资源的基本特性之一，机构编制作为一种执政资源，也不例外。毋庸置疑，机构编制资源流动的“主动权”在机构编制管理职能部门—编办，不由部门主导；流动范围是编办管辖范围内的所有机关事业单位，不受部门限制；流动依据是经济社会各项事业的发展及部门职责和工作需要，不依部门一己之要求。但长期以来，机构编制资源的管理使用形成了固化的藩篱。一方面，机构编制管理者思想固化。认为一旦通过“三定规定”或机构编制文件，明确了部门的机构编制事项，机构编制就是部门的了，如果进行调整特别是撤销整合机构、核减收回编制，必须征得部门同意，有的缺乏担当，怕影响与部门的关系，一遇加强某项工作，其机构编制多用新增的办法、较少采取调剂的路子，没有坚持围绕“党的事业”科学配置机构编制资源的宗旨，导致机构编制和财政供养人员呈现不断膨胀趋势，也使中央、国务院有了两个“只减不增”的断然决策。另一方面，部门本位主义严重。部分部门及其领导干部的机构编制私有化、终身化意识较强，同时因在人员、经费管理支配上有较高自由度及相关利益问题，对机构撤并、职能整合、编制调配收回都存在抵制情绪和不配合现象。即便是实施事业单位清理规范、推行编制使用核准制度以来，机构编制部门在通盘统筹调剂编制过程中也存在协调困难、调配吃力问题，制约了机构编制资源的合理化配置。法治是破除阻力的最大武器，必须强化机构编制法治意识，加大违规违纪查处力度，形成依法管理机构编制资源的共识与合力。

第三，机构编制作为一种有限资源是需要节约的——要根治部门机构编制膨胀冲动，强化自我约束。当前，我国经济社会处于全面快速发展时期，任何一个部门都不会认为自己的工作不重要、认为自己的人手完全满足事业发展的需要，尤其当强化或增加某项职责任务，增设机构、增加编制就成为很多部门的自然要求。但机构编制资源是有限的，节约利用成为无法回避的选择。要实现节约利用，关键是根治部门机构编制膨胀冲动，强化自我约束。一要引导各部门以全局和发展眼光把握本部门的工作定位，在两个“只减不增”中考虑自己的机构编制需求，扭转一味要求增加机构编制的冲动；二要帮助各部门分析职责轻重强弱、编制多寡空缺、人员匹配等情况，通过撤一建一、撤并整合、内部调剂等方式，向重点工作和关键岗位倾斜，优化本部门机构编制资源配置，解决自身机构编制需求问题；三要督促各部门挖掘现有人员潜力，从完善工作机制、提高队伍素质能力、调动工作人员积极性出发考虑解决现实困难；四要建立机构编制管理考核制度，引导和鼓励各部门增强机构编制自我约束意识，强化目标管理，提高行政效率。

第四，机构编制作为一种执政资源是需要提高使用效益的——在总量不增的情况下寻求对症解决之道。有限资源如何提高使用效益，也就是在不增加投入的情况下如何提高产出效益，这是当前机构编制管理工作需要认真思考而又必须解决的现实问题。现实情况是：有些部门单位随着职能的强化，急需增编增人，而有些部门单位虽然职能弱化了，但依然占用大量的编制、闲置大量人员；每次机构改革，其成果都被大打折扣，关键就是人员无法安置，只有靠漫长的自然消化。造成的结果是：该增的编制和人增上去了，该压的却没有压下来，人员编制逐年膨胀，工作紧张忙碌与人浮于事同时存在，多余与不足双向失衡。如何破解？这种失衡既是问题，也蕴示着问题的突破之路—眼睛要盯在存量上，功夫要下在存量上。

二、出路水到渠成：让“调编带人”成为新常态

何谓新常态？即由过去“单纯增编”变为“存量调编带人”。何谓“调编带人”？即在现有存量内，实现编制和人员由职能弱化部门向职能强化部门的同步转移。其基本特点有四个：一是总量内流动，数额不增；二是全域内流动，打破部门界限；三是编制和人员双动，实行联调；四是向关键领域和重点行业流动，突出效益。通过“调编带人”，带来了三个明显的好处：一是让职能弱化的部门单位提前“瘦身”，为将来机构改革打下基础；二是让职能强化的部门单位快速“壮身”，连人带编一块到位；三是让闲置或留守的人才充分发挥潜能。职能弱化的部门闲置了大量的人才，职能强化的部门又急需有工作经验的人才，实现瘦身部门、壮身部门和交流人员三赢局面。
近日，莱芜市撤销了市工商局下属两个正科级行政机构，将10名行政编制和9名工作人员划转市环保局机关；从市畜牧局、市农机局机关划转5名参照管理事业编制和2名工作人员到市环境监察支队，有效破解了充实加强环保行政和执法监察力量的难题。今后，凡涉及党委政府中心工作、全局性工作以及关系群众切身利益、保障和改善民生的重点行业等机构编制调整事项，继续遵循“调编带人”原则。这标志着莱芜市机构编制管理实现本质性转折：摈弃“单纯增编”的旧常态，进入“调编带人”的新常态。

2014年12月8日，《莱芜日报》头版头条以《盘活存量资源，破解管理瓶颈——“调编带人”成为我市编制使用新常态》为题作了重点报道。当然，这种常态机制，还需要在实践中不断完善。□作者系中共莱芜市委组织部副部长、市编办主任E:DL

关键词：存量编制 调编带人 编制管理新常态