本文选自《机构与行政》2015年第5期

 

鞍山市、桓仁县综合行政执法试点工作分析

○辽宁省编办
 

按照《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》要求和辽宁省政府的部署，辽宁省在鞍山市和桓仁县开展了综合行政执法试点工作。目前试点工作已经结束，各项试点任务均取得了积极成效。现将试点工作总结如下：

一、试点的简要过程

为了开展好试点工作，2004年，省编委办对全省行政执法队伍情况进行了调研，针对行政执法中存在的执法队伍过多、过乱，多头、多层次执法，重复执法，交叉执法，审批职能与监督检查、实施处罚职能不分，执法行为不规范，部分执法人员素质较低等问题，在总结沈阳、大连、抚顺、本溪、丹东、营口等市城市管理综合执法好的做法和学习借鉴国家试点广东省、重庆市经验的基础上，起草了《关于在鞍山、丹东市开展清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，经省政府同意，以省政府办公厅文件印发，正式启动了试点工作。

省政府高度重视综合执法试点工作，将其列为加强软环境建设的重点工作之一。2005年，成立了以常务副省长为组长，省编委办、省政府法制办、财政厅、监察厅、公安厅等11个部门为成员的推进综合行政执法试点工作领导小组，办公室设在省编委办。为做好县级试点工作，经省政府批准，将桓仁县列为综合行政执法试点县，在市、县两个层级全方位、多领域开展试点工作。省编委办会同有关部门对试点中涉及的重点问题进行了反复研究论证，多方征求意见，召开了省推进综合行政执法工作领导小组会议，研究审议了鞍山、丹东市和桓仁县综合行政执法试点方案，对有关重大问题进行了协调。2005年10月，经省政府批准，省政府办公厅印发了两市一县的综合行政执法试点方案。两市一县认真组织实施试点方案，成立了以政府主要领导为组长、有关部门参加的综合行政执法试点工作领导小组，积极研究拟定实施方案。2006年，基本完成了行政执法队伍的清理归并、行政执法职能的整合以及综合行政执法队伍的组建等工作。后因实施《公务员法》以及公务员登记，试点中涉及的编制核定、人员考录和分流等工作暂缓进行。

2007年，省编委办加大了对试点工作的指导力度，多次与试点地区就综合执法机构设置、综合行政执法人员编制的精简和重新核定等重点难点问题进行研究沟通，参考借鉴广东省的试点经验，批复了鞍山市和桓仁县综合行政执法试点机构编制方案。丹东市因市政府有关部门对试点涉及的某些重大问题意见分歧较大，无法协调一致，退出了试点。2008年，鞍山市和桓仁县综合行政执法试点涉及的管理体制、职能、机构、人员编制和各种保障机制基本到位，各项工作正常运转。省编委办及时跟踪指导，研究解决了综合执法运行中遇到的鞍山市千山区综合行政执法体制不顺等问题，确保了试点工作的顺利实施。

二、试点的主要做法

（一）清理执法队伍。1、清理执法职能。对现有执法机构承担的对行政管理相对人实施监督检查、行政处罚、行政强制等执法职能进行了清理和规范，取消了未经法律、法规授权或依法接受委托的执法职能。2、清理执法队伍。保留了经法律、法规授权设立或由行政机关依法委托设立的行政执法队伍，以此为基数，按照实行综合执法的要求，进行了适当的归并和调整；撤销了没有法律依据、不具备执法主体资格和由部门自行设立或委托的执法队伍。3、清理执法人员。全面清理了行政执法队伍现有人员，对每个执法人员的基本条件逐一进行了审核，清退了临时人员、借调人员和不符合规定录入或调入人员，调离了不合格的执法人员。4、清理执法经费来源。全面清理了行政执法队伍乱收费、乱罚款和以罚代养等现象，严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”等财政经费管理制度。5、清理执法证件。取缔了各种不符合法律、法规和规章规定的执法证件，按照有关规定规范了执法证件的使用。

（二）整合执法机构。1、在城市管理领域组建城市管理综合行政执法局。鞍山市和桓仁县归并了城市规划、城市建设、市容环境卫生、市政、房产、城市园林绿化、公用事业、建筑市场和施工、城市公共客运交通、客运出租汽车、民政殡葬等管理机构所属的行政执法队伍和行政执法职能，组建了市（县）城市（镇）管理综合行政执法局，作为市（县）政府工作部门，承担市（县）城市（镇）管理领域的相关行政执法职能。鞍山市城市管理综合行政执法局下设直属综合行政执法队和派驻各区的综合行政执法队，为市城市管理综合行政执法局管理的行政执法队伍，机构规格与市城市管理综合行政执法局内设机构相同。桓仁县根据县级政府的特点，把文化市场行政执法职能也划给城镇管理综合行政执法局承担。2、在文化市场、资源、农业、林业、水务、交通运输、人防等系统实行部门管理下的综合行政执法。由于执法对象、执法领域不同和执法的专业性强等特点，如将上述几个领域的执法活动都集中给城市管理综合执法局，不仅摊子过大，权力过大，而且不利于管理和监督，与其他领域主管部门的关系也很难处理。经过省编委办与试点市县研究论证，选择了在上述几个领域实行部门管理下的综合行政执法的模式：一是归并政府部门下设的多个行政执法队伍，原则上一个部门只设置一个综合执法队伍。重点归并国土资源、农业、林业、渔业、水务、交通运输、人防等部门所属的执法队伍，整合部门承担的各项行政执法职能，组建由部门管理的行政执法队伍，实行综合执法。部门管理的行政执法队伍称“市XX局XX综合行政执法队”，集中行使该政府部门承担的监督检查和行政处罚职能，机构规格与部门的内设机构相同。桓仁县因财政困难，目前部门管理的综合行政执法队伍尚未完全组建到位。二是根据《中共中央办公厅国务院办公厅转发〈中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见〉的通知》精神，鞍山市将市、区体育局、广播电视管理部门承担的相关行政执法职能划入市文化局。将文化、广播电视、新闻出版及“扫黄”“打非”等行政执法队伍合并，组建市文化市场综合行政执法队，作为市文化局管理的行政执法队伍，以市文化局的名义对市、区文化市场、体育市场实施综合行政执法。

（三）改革执法体制。为了解决多层重复执法、执法不统一、执法力度不够等问题，鞍山市对原来市区分级执法的体制进行了调整，城市管理综合行政执法和文化、农业（渔业）、交通、土地矿产资源、人防等系统的综合执法，均实行垂直管理、一级执法的体制，区里不设相应执法队伍。为调动区里积极性，鞍山市城市管理综合行政执法局派驻各区的综合行政执法队，执法业务及人、财、物由市垂直管理，党务工作实行属地化管理，主要干部任免征求属地党委、政府领导意见。桓仁县综合行政执法机构统一行使县乡（镇）相关行政执法职能，实行一级执法体制，乡镇不设相应执法队伍。

（四）精简人员编制。根据组建综合行政执法机构和调整行政执法职能的需要，对现有行政执法人员编制逐一清理认定，重新进行了整合，大幅度压缩了原有的行政执法人员编制数量。为了控制新组建的综合行政执法机构的规模，防止随意增编进人，整合后，鞍山市和桓仁县保留的行政执法人员编制称行政执法事业编制，由省编委办统一核定和管理。在全面清理现有行政执法人员的基础上，根据各综合行政执法机构核定的编制，对现有行政执法人员进行录用考试，严格标准，公平竞争，择优录用，经培训后上岗；未录用的富余人员由原主管部门负责妥善安置，不再从事执法工作。

（五）建立保障机制。建立行政执法的经费保障机制。行政执法经费由财政予以保障。行政执法严格实行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，罚没收入全额上缴财政，禁止各种形式的乱罚款和乱收费。建立负责制定政策、审查审批等职能的政府有关部门与综合行政执法机构之间的协调和信息沟通机制。建立了严格的工作规则、工作程序，明确各自的权力和责任，并以政府规范性文件的形式确定下来。建立公安保障机制。公安机关采取有效方式依法支持和保障综合行政执法机构的执法工作，及时查处暴力抗法和妨碍执行公务的违法行为。建立行政执法监督制约机制。监察、审计、法制部门按照职责分工加强对执法活动的监督。科学合理地界定行政执法机构和执法人员的权力和责任，严格实行行政执法责任制、评议考核制和行政执法过错追究制度。

三、试点取得的主要成效

（一）行政执法机构和执法人员编制大幅度精简整合，有效地解决了执法队伍过多、过乱等问题。鞍山市和桓仁县在对现有行政执法机构和执法人员编制进行清理整顿的基础上，大幅度整合了执法队伍，精简了执法人员编制，执法队伍过多、过乱和多头执法、重复执法的问题得到了根本解决。鞍山市将原有的63个执法机构整合为15个，精简74%；执法人员编制由1108名调整为610名，减少45%。桓仁县将原有的32个执法机构整合为8个，精简75%；执法人员编制由415名调整为177名，减少57%。改革前，鞍山市城市管理领域有市建委、公用局、房产局、城建局、环保局、民政局6个部门所属的14支执法队伍和4个区所属的20支执法队伍。在同一领域，面对同一执法对象，隶属不同部门的多支执法队伍在同时执法；执行同一部法律，市区两级都有执法队伍，往往市里罚完款，区里又来罚，多层、重复执法。同一领域的执法队伍、不同层级的执法队伍之间执法范围不清、职责交叉，有利益的事情互相争，没有利益的事情，互相推诿扯皮，市民反映强烈。改革后，城市管理领域只有综合行政执法局一个部门执法，综合行政执法局按专业下设规划、公用事业、房产、市政4支执法队，在每个区派驻1个综合执法队。综合行政执法局现有的7支执法队，承担了原来34支执法队的执法职能，而且基本实现了面对一个市民只有一支队伍在执法。在农业领域，面对农民，原来有10支队伍在执法，其中，农业5支，林业5支；改革后，农业、林业分别只有一支队伍在执法。

（二）理顺了执法体制，提高了执法效率。鞍山市实行一级综合执法体制后，实现了执法手段、执法标准、执法范围的统一，从体制上进一步解决了职能交叉、多头执法、重复执法的问题，避免了横向部门间、纵向城区间的相互推诿扯皮现象，降低了执法成本。同时，由于执法力量集中、职责明确，克服了以往一些联合执法、委托执法等执法方式的缺陷，提高了执法能力和执法效率。如在打击露天烧烤和违章建筑方面，以往查处一个违章行为，需要组成一支庞大的联合整治队伍，部门间往往互相推诿，队伍一走一过，不能从根本上解决问题。实行综合执法后，市综合执法局拥有了房产和公用事业方面的处罚权，采取综合手段整治露天烧烤，对屡教不改的露天烧烤店下达拆除扩建门面通知单，对无用水、用气手续烧烤店做出断水、断气处罚，彻底断绝了露天烧烤的经营条件。鞍山市违建行为一度呈上升趋势，房产部门、城建部门、各城区执法能力薄弱，有些问题，谁都有权处理，而谁又都不能从根本上解决问题，致使全市开展的违建拆扒专项行动效果不明显。实行综合执法后，市综合执法局对全市所有违章建筑进行了摸排和拆扒，极大改善了城市环境。过去，鞍山市交通行政执法机构多达5个（市公路处、运输处、铁东、铁西、立山运输管理所），每个机构都有处罚权，执法岗位设置重叠，行政经费居高不下。市交通综合行政执法队组建后，由一支交通执法队伍行使全市交通系统的行政执法职能，既节省了人力、物力，又减少了多头执法扰民的问题，交通执法的设施、设备也得到了有效利用，执法成本大大降低。

（三）加强了执法队伍建设，规范了执法行为。综合行政执法机构组建后，依法制定各项严格的规章制度，规范各项执法办事程序，行政执法水平明显提高。鞍山市文化执法队及时统一了全市文化市场管理的执法标准，规范了执法行为；交通执法队针对新组建机构复杂的人员结构，共建立了5大类57项规章制度，减少了执法随意性；林业综合行政执法队制定了严格的办案程序，采取统一管理、统一把关、统一处罚标准、统一执法文书的“四统一”措施，把好执法案件质量关，合理使用自由裁量权。

综合行政执法队由多个执法机构整合而来，执法人员素质高低不一，人员结构参差不齐。综合执法机构组建后，都把干部队伍建设和执法人员培训当作一项重要的工作来抓。鞍山市城市管理、交通、文化、林业执法队等综合执法机构组建后，均按照干部管理的有关规定，采取公开竞聘、民主推荐、考试考核等方法选用各级领导干部，确保了执法队伍的领导干部素质。各执法机构还采取多种培训方式，提高执法人员素质和业务能力。如市文化和交通综合行政执法队采取全封闭、军事化的方式，集中时间对执法人员进行专门的培训，除法律、法规、执法程序等必须掌握内容外，还着重进行了行为举止、仪容仪表方面的训练，明确规定培训后考试不合格者调离执法岗位。

（四）综合行政执法机构在城市管理中发挥了重要作用，执法队伍形象得到了明显改善。鞍山市城市管理综合行政执法局组建后，针对群众反映强烈的露天烧烤、占道经营、违章建筑、封建迷信殡葬等过去需要多个部门解决的问题实行综合执法，取得了明显的效果，群众欢迎，政府满意。市长多次对市综合执法局做出工作批示：“自市执法局按新体制建立以来，各方面工作更明显进步，市容市貌为之一新”；“市执法局新体制运行后，更显示出新风貌、新力度、新成效，所做工作大快人心，可喜可贺”。针对拉运铁矿车辆超限对国、省干线公路损坏严重的问题，鞍山市交通综合行政执法队一方面通过设立固定监测站，实行24小时监测，加大了执法力度；另一方面通过各种方式向运输业主宣传，说明超限超载的危害性，有效地治理了车辆超限的问题，大大改善了鞍山的道路环境。鞍山市林业综合行政执法队把处理非法改变林地用途案件和规范木材经营加工市场作为切入点，对毁林开矿现象严重的岫岩县偏岭地区、木材经营加工市场管理不善的台安县加大专项清理整治力度，到目前为止，共查处各类林业行政案件和非法使用林地案件68起。

桓仁县城镇管理综合行政执法局组建后，加大了市容环境卫生执法工作力度，加强了对占道经营、流动经营、露天烧烤、乱设广告牌匾、人行步道停车和运输车辆带泥上路等不规范行为的管理，加大了对小广告、小张贴的整治力度，实行全天候监管，使县城的市容市貌有了较大的改善，为桓仁县创建国家级卫生县城奠定了良好的基础。同时，城镇管理综合行政执法局还加大对违反城镇规划行为的查处力度，规范了牲畜定点屠宰市场的管理，加强了文化市场管理，维护了市政设施和交通秩序。由于执法成效显著，城镇管理综合行政执法局成立后连续两年被县政府评定为先进单位。

四、试点遇到的问题及建议

综合行政执法试点工作面对的情况比较复杂，涉及领域广，关系到部门利益和职能的调整、机构撤并、编制精简、人员考录以及富余人员分流等诸多敏感问题，是一次全新的尝试，没有成功的经验可借鉴，很多工作需要在探索中推进。尽管我省的试点工作取得了一定成效，但也遇到了一些问题：

（一）关于综合行政执法试点经验的推广问题。综合行政执法试点工作是国务院的统一部署，尽管是新生事物，但试点取得的实际成效证明，实行综合执法符合行政执法体制改革的方向。鞍山市和桓仁县的试点工作取得了宝贵的经验和积极的成效，在全省成功地迈出了第一步。但是，目前，全国的综合执法试点工作进展比较缓慢，广东省和重庆市两个国家试点的做法尚无定论，中央对很多问题还没有明确说法，改革缺乏强有力的政策支持，而且鞍山市和桓仁县的综合执法运行中还有很多矛盾没有得到彻底解决。目前在全省实行综合行政执法的时机还不够成熟，建议待中央统一部署后，再全省推开。我们将继续关注鞍山市和桓仁县综合行政执法的运行情况，及时总结经验教训，适时会同有关部门提出在全省推行综合行政执法的意见。

（二）关于综合行政执法机构的设置模式问题。鞍山市和桓仁县的综合行政执法机构采取了两种设置模式，哪一种模式更科学，既符合当地实际，又符合改革方向，是不是还有其他好的模式可以借鉴；城市管理综合行政执法机构集中行使原建口几个部门承担的行政执法职能，如何与相关部门协调处理好规划、审批、管理与执法的关系；在系统内部实行综合行政执法的部门，如何对下属行政执法机构的行政执法工作进行有效的监督和制约等问题，需要进一步研究。

（三）关于行政执法人员编制的配备问题。综合行政执法机构是行政机构的一种，应核定行政编制，但地方无权核定行政编制，综合行政执法所需的编制问题如何解决、配备标准如何确定、综合行政执法人员的身份如何明确，需要中央出台相应的政策。

（四）关于综合行政执法的管理体制问题。鞍山市和桓仁县的综合行政执法都实行了垂直管理、一级执法的体制，这种体制比较适合中小型城市。象沈阳、大连这样辖区多、面积大、人口多的大城市采取分级执法的体制好，还是一级执法的体制好，也需要进一步研究。

（五）关于综合行政执法的保障和制约机制问题。综合行政执法能否实施成功，关键在于能否建立起完善的行政执法保障机制和监督制约机制，要用机制来规范和保障执法，用机制来监督制约执法。目前，鞍山市和桓仁县的综合行政执法在运行中，各部门的关系还不够协调、顺畅，有效的监督制约机制还没有完全建立起来，需要进一步完善。□E:LGW

关键词：综合行政执法 体制改革